Position: Der Klimawandel gefährdet demokratische Strukturen! Volkswirtschaftliche Reflexionen und Lösungsstrategien

Der anthropogene Klimawandel beschäftigt die internationale Gemeinschaft nun seit gut dreißig Jahren. Seither wird im Rahmen zahlreicher Verhandlungen um Lösungen dieses Problems gerungen – die (eher abstrakten) Vorschläge des Weltumweltgipfels von Rio de Janeiro aus dem Jahr 1992 (im Wesentlichen eine Begrenzung der Bevölkerungszunahme, Technologietransfer sowie (Umwelt-)
Bildung haben bislang aber (leider) noch keine durchschlagenden Erfolge gezeitigt. Auch die drei zentralen internationalen Klimaschutzregime (Klimarahmenkonvention von 1992, Kyoto-Protokoll von 1997 und das Pariser Abkommen von 2015) konnten bislang keine wesentliche weltweite Trendumkehr schaffen – die globalen Treibhausgasemissionen steigen nahezu ungebremst an. Die zentrale Ursache besteht aus Sicht des Autors darin, dass mit der Klimarahmenkonvention von 1992 ein neues umweltpolitisches Prinzip verankert wurde: die gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung. Diese führte dazu, dass die (damaligen) Industriestaaten ihrer Verantwortung des Ausstoßes eines Großteils der Treibhausgase dadurch nachkommen sollten, dass ihre Emissionen begrenzt werden sollten. Die Entwicklungsländer verhandelten das Recht aus, ihren Entwicklungsstatus durch eine nachholende Entwicklung verbessern zu können, ohne dass deren Treibhausgasemissionen sie dabei behindern sollten. Diese an sich großartige Idee führte aber in der Praxis dazu, dass ausschließlich die Industriestaaten ihre Treibhausgasemissionstätigkeit begrenzen müssen – was sie im Durchschnitt auch geschafft haben. Der Anstieg der weltweiten Treibhausgasemissionen geht insofern auf die Ausübung des Rechtes einer nachholenden Entwicklung zurück. Und dieses Recht wurde allen Nicht-Industriestaaten dauerhaft zugebilligt – unabhängig von ihrem tatsächlichen Entwicklungsstand im Jahr 2021 oder später. Das illustrativste Beispiel eines solchen Entwicklungslandes stellt sicherlich China dar – die Volksrepublik kann international weiterhin auf ihr Recht einer nachholenden Entwicklung bestehen.

Aus den vorstehenden Überlegungen könnte man den Eindruck gewinnen, dass internationaler Klimaschutz allein schon aus institutionellen Erwägungen heraus vor erheblichen Realisierungsproblemen steht. Betrachtet man darüber hinaus noch ausgewählte ökonomische Facetten – die gleich folgen – möchte der Autor jetzt bereits die These formulieren, dass die Erreichung des angestrebten 1,5°C-Zieles allenfalls politische Vision darstellt, die aus der Hoffnung einer sich selbst-erfüllenden Prognose genährt wird. Ökonomisch sind nachfolgende Aspekte schwere Hypotheken bei der Erreichung dieses ambitionierten Klimaschutzzieles.

Erstens liegen mannigfache externe Effekte vor: Die Kosten des Klimawandels werden bei heutiger Verbrennung fossiler Brennstoffe nicht in vollem Umfang dem Verursacher dieser Emissionen in Rechnung gestellt. Volkswirtschaftlich liegt damit eine Abkehr vom Vollkostenprinzip vor (Bayer 2015). Ein Emittent von Treibhausgasemissionen kann somit Dritten die Kosten für den damit verbundenen Klimawandel anlasten – das gilt sowohl räumlich als auch zeitlich. Denkbar ist selbstverständlich auch die Vermischung von räumlicher und zeitlicher Dimension. Klimawandelbedingte Migration führt dann zu einer Art der Internalisierung der beschriebenen externen Kosten, die aber erst zukünftig anfallen werden. Die Einführung eines CO₂-Preises (über Abgaben, handelbare Emissionsrechte oder Haftpflichtversicherungen) würde die ineffiziente und ungerechte Exkulpierung von Konsequenzen eigenen Handelns auf ein ökonomisch optimales Niveau korrigieren.

Zweitens hat die eingeforderte Internalisierung negativer Externalitäten zwangsläufig negative Effekte auf die Wettbewerbsfähigkeit von Ländern, die eine CO₂-Bepreisung umsetzen: Die heimische Produktion wird im Vergleich zum bestehenden (verzerrten) Status Quo aufgrund einer politischen Maßnahme verteuert. Daraus ergibt sich eine Konfliktkonstellation, die speziell in einem spieltheoretischen Kontext eine hohe Erklärungskraft erfährt: Die Nicht-Internalisierung externer Kosten durch Klimaschutzmaßnahmen und die damit verbundenen und erhofften positiven Effekte auf die Wettbewerbsfähigkeit großer Treibhausgasemittenten kann als eine Nash-gleichgewichtige dominante Strategie für alle Akteure dargestellt werden, obgleich alle Länder des „Klimaschutzspiels“ einen sich vollziehenden und sich sogar noch beschleunigenden Klimawandel verhindern wollen. Das daraus resultierende Gefangenendilemma verhindert gemeinsamen Klimaschutz auf internationaler Ebene; politikwissenschaftlich und soziologisch spricht man vom Vorliegen einer Tragik der Allmende.

Drittens greife ich intertemporale Externalitäten nochmals auf: Die Erhaltung eines dauerhaft funktionalen Weltklimasystems erweist sich als sehr schwierig, weil es sich um ein klassisches Langfrist- und Kumulationsphänomen handelt. Klimawandel vollzieht sich in größeren Zeitspannen und das Klimasystem selbst ist extrem träge. Allerdings lassen sich sogenannte Kipppunkte ermitteln, bei deren überschreiten das jetzige Weltklimasystem in ein vollständig anderes irreversibel transformiert würde; der resultierende Zustand würde dann aber relativ schnell dauerhaft massive Veränderungen nach sich ziehen – zu nennen wäre etwa das Freisetzen zusätzlicher Treibhausgase durch das Abschmelzen der Permafrostböden (IPCC 2016, S. 130; Sachs et al. 2012, S. 24).

Viertens: Ökonomisch steht somit eine Kosten-Nutzen-Rechnung auf der Agenda, in der Klimaschutz heute Kosten verursacht und zukünftig Erträge generiert, die darin bestehen, mit weniger Klimaschäden leben zu können. Bei Kosten-Nutzen-Kalkülen müssen die zukünftigen Erträge (also vermiedener Klimawandel) zudem mit den heutigen Kosten vergleichbar gemacht werden – man muss dazu diskontieren und die zukünftigen Erträge „klein“ rechnen. Strukturell birgt dieses ökonomisch korrekte Vorgehen die Gefahr, dass zukünftige Erträge in Abhängigkeit politisch gewählter Diskontraten in eher geringem Umfange den heute anfallenden Kosten gegenübergestellt werden und eine Nutzen-Kosten-Rechnung die Ineffizienz von Klimaschutzmaßnahmen nachweist. Alternativ könnte auch die Nicht-Durchführung einer Klimaschutzmaßnahme auf Effizienz geprüft werden: Als Nutzen verbucht man dann die für alternative Möglichkeiten zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel (etwa Infrastrukturmaßnahmen, Digitalisierungsoffensive an Schulen etc.), die bislang für den Klimaschutz vorgesehen waren. Die mit dieser Maßnahme verbundenen Kosten treten in der Zukunft durch Klimawandel auf – und können mit den obigen Argumenten diskontiert und ggf. „klein“ gerechnet werden. Wieder tendiert eine ökonomische Nutzen-Kosten-Rechnung dazu, Klimaschutz als ineffiziente Maßnahme auszuweisen, und zwar umso einfacher, je höher die Diskontrate angesetzt wird. Daraus folgt: Die Wahl und die Höhe der verwendeten Diskontrate erfährt damit höchste Entscheidungsrelevanz (Bayer 2011) – politisch besteht eine latente Gefahr der unreflektierten oder sogar strategisch beabsichtigten Verwendung einer zu hohen Rate.

Schließlich kann man unabhängig von der Diskontierungsproblematik argumentieren, dass bei Maßnahmen, die versuchen, den Klimawandel zu vermeiden, aufgrund ihrer präventiven Natur eine erhebliche Unsicherheit in der beabsichtigten Wirkung besteht. Man kann nicht exakt quantifizieren, wie hoch eine Investition in Maßnahmen dosiert sein und über welchen Zeitraum sie wirken muss, damit ein Klimaeffekt nicht oder nur zu einem bestimmten Grad auftritt. In diesem Zusammenhang kann man von einem Präventionsfluch sprechen: Erfolgreiche Prävention verhindert das Auftreten eines worst case – und da dieser nicht eingetreten ist, könnte man die Maßnahmen zu dessen Vermeidung in der Zukunft weiter reduzieren – ein Teufelskreis, der erfolgreiche Prävention wegen ihres Erfolges abschaffen könnte.

Der Klimawandel wird uns insofern noch eine ganze Weile politisch beschäftigen – und er hat extreme Sprengkraft, denn aus den genannten ökonomischen Gründen besteht eine nicht unerhebliche Gefahr für demokratische Strukturen: Jetzt lebende Menschen schaffen es relativ einfach, Probleme in die Zukunft zu verlagern und mithin ungeborene Menschen mit der Lösung heute verursachter Probleme zu „betrauen“. Da eingangs bereits die These formuliert wurde, dass der angestrebte Klimaschutz bei Perpetuierung heute sich abzeichnender Trends auf dem angestrebten Niveau scheitern wird, kann die bewusste Ablehnung einer volkswirtschaftlich notwendigen Vollkostenrechnung sogar dahin gehend interpretiert werden, dass sich dadurch diktatorische Strukturen etablieren könnten: Mit Blick auf die tendenzielle Vernachlässigung der Internalisierung externer Kosten wird die eigene Demokratie im Vergleich zu anderen erhöht – das gilt wieder räumlich und zeitlich. Wenn zusätzlich noch die Diskontierungsproblematik betrachtet wird, könnte sich gar eine Diktatur der Gegenwart über die Zukunft herausbilden, die heute lebenden den Vorteil der Verlagerung der Kosten der Klimabearbeitung in die Zukunft einräumt. Die Umsetzung volkswirtschaftlicher Bedingungen wie das Vollkostenprinzip stellt somit eine zentrale Bedingung zur Aufrechterhaltung demokratischer Grundstrukturen dar – eine politische Abkehr davon riskiert die Aufkündigung demokratischer Mindestbedingungen

Vermeidung bleibt trotz der entfalteten Argumentation und der damit verbundenen zu erwartenden Konsequenz ihres Scheiterns das Mittel der Wahl – auch wenn wir das 1,5°C-Ziel verfehlen ist jedes vermiedene Grad, ja sogar jedes vermiedene Zehntelgrad, gleichbedeutend mit dem Schutz vor Irreversibilitäten (Kipppunkten) und gravierenden Klimaschäden. Aber wir werden uns neben der Vermeidung auch mit Anpassungsmaßnahmen beschäftigen müssen, um die mit dem Übersteigen des 1,5°C-Zieles verbundenen Temperaturanstiege und damit einher gehenden Klimaschäden möglichst gut abfedern zu können und die Auswirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt nicht allzu gravierend ausfallen zu lassen.  

Wie beides im Rahmen eines strategischen Ansatzes angegangen werden könnte, soll in den noch verbleibenden Überlegungen adressiert werden und den Blick auf Lösungsmöglichkeiten richten: Diese wurden und werden derzeit noch (zu) wenig in der nationalen und internationalen Debatte diskutiert – wir wollen hier einen ersten Impuls geben und weitere Forschungsarbeiten sowie einen politischen Diskurs darüber initiieren. Es geht dabei um den Zusammenhang von Klimawandel und internationaler Sicherheit und dabei vor allem um den Aspekt der Einbeziehung von Streitkräften in diesen Diskurs.

Die Klimadebatte wirkt sich zunehmend auch auf Politikfelder und Akteure aus, die bisher kaum oder nur indirekt an klima- und umweltpolitischen Diskursen beteiligt sind. Speziell innerhalb der militärischen Debatte wird das Konzept einer Green Army häufiger in den Mittelpunkt gerückt. Ein solches Konzept versucht im Gegensatz zu anderen Bereichen der strategischen Ausrichtung von Streitkräften im Klimawandel nicht grundlegende Funktionen und Aufgaben von Streitkräften zu verschieben, sondern führt ein Nachhaltigkeitsparadigma in die bisherigen militärischen Planungsprozesse ein (Brzoska 2015, 176–178, 183). Nachhaltigkeit lässt sich im militärischen Kontext somit fassen als das Ziel einer dauerhaften Auftragserfüllung von Streitkräften, wobei gleichzeitig insbesondere auch ökologische Facetten Berücksichtigung finden sollen. Unstrittig ist dabei, dass mit dieser Operationalisierung Streitkräften Klimaschutz nicht als Hauptaufgabe zugewiesen wird, sondern – ganz im Sinne der ökonomischen Theorie – die politisch definierten Aufgaben von Streitkräften unter der Nebenbedingung bestmöglichen Klimaschutzes zu maximieren wären. Dies impliziert, dass Green Armies in einer Nachhaltigkeitsstrategie von Nationalstaaten eine wichtige Rolle einnehmen. Eine über Einzelmaßnahmen hinausgehende systematische Einbeziehung von Nachhaltigkeitsaspekten in die strategische Ausrichtung verschiedener Streitkräfte steht erst am Anfang (Bayer/Struck 2019, 7-10, 14f.), könnte aber durchaus einen Schlüssel zur Umsetzung von mehr Klimaschutz in Volkswirtschaften darstellen. Insofern lohnt sich ein Blick auf die derzeitige Ausgangslage von Streitkräften im Klimaschutz, die grundsätzlich in zwei unterschiedlichen Grundkonstellationen diskutiert wird:

Zum einen können Streitkräfte als eine Art Versicherung gegenüber klimawandelbedingten Konfliktszenarios der Zukunft gesehen werden, die in einem gesamtgesellschaftlichen Ansatz einen (wesentlichen) Beitrag in der Anpassung an den Klimawandel übernehmen werden müssen. Streitkräfte müssten insofern als eine Art Risikomanager analysiert und strategisch ausgerichtet werden. Ausgewählte Aspekte finden sich in Bayer/Struck 2019 sowie Bayer/Struck 2021b.

Zum anderen fällt Streitkräften in einem Green Army‑Konzept ein Schlüsselelement in der Debatte um die Umsetzung von Nachhaltigkeitslösungen in Volkswirtschaften zu. So wird mit der steigenden politischen Bedeutung des Klimadiskurses auch der Verteidigungssektor als Teil der Klimabearbeitung begriffen. Die Einbeziehung militärischer Akteure in die Klimapolitik kommt dabei nicht umhin, auch die Treibhausgasbilanz von Streitkräften zu berücksichtigen. Folglich werden die Nachhaltigkeitsstrategien des Militärs zunehmend in eine gesamtstaatliche Klimapolitik eingebettet, wenn energieintensive Prozesse dem Militär die Rolle eines zentralen Treibhausemittenten unter den staatlichen Institutionen zuweist. In diesem Sinne knüpft die nachhaltige Streitkräfteplanung zumeist an die nationalen Klimastrategien und internationalen Verträge an, was sich etwa anhand führender NATO-Staaten verdeutlichen lässt (Canadian Department of National Defence 2017, 7–9; Ministère des Armées 2018, 13; United Kingdom Ministry of Defence 2018, 9f.; Spanish Institute for Strategic Studies 2018, 223; Bundesministerium der Verteidigung 2020, 13f.).

Berücksichtigt werden muss allerdings, dass der direkte Beitrag von Streitkräften zum Klimawandel nur von geringer Bedeutung ist: So liegt der Anteil der US-Streitkräfte an den weltweiten Emissionen nur bei 0,18 Prozent (Bayer und Struck 2019, 9f.) Die Emissionsvermeidung innerhalb von Streitkräften kann jedoch trotzdem politische und gesamtgesellschaftliche Signalwirkung entfalten.

Eine solche politische Argumentation wird zusätzlich um eine strategische Dimension erweitert, wenn eine zuverlässige Energieversorgung die zentrale Voraussetzung für die militärische Einsatzbereitschaft darstellt. Die bisherige Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen erzeugt dabei Probleme für die Auftragserfüllung, die sich auch innerhalb der Nachhaltigkeitsberichte einiger NATO-Streitkräfte beobachten lassen (United Kingdom Ministry of Defence 2018, 25; Canadian Department of National Defence 2017, 14; United States Department of Defense 2020, 14).

Dennoch verbleibt eine solche militärische Dimension zumeist auf einer eher abstrakten Ebene. Denn offensichtlich wird (nicht nur) im Streitkräftekontext zunächst auf die gesamtstaatliche Bedeutung des eigenen Bereiches hingewiesen: Streitkräfte haben grundsätzlich einen originären Auftrag, äußere Sicherheit bereitzustellen. Diesen aufgrund von Initiativen zur Intensivierung von Green Armies zu vernachlässigen, lässt bei den Betroffenen zunächst Eindruck entstehen, Einbußen in der Erreichung des originären Zweckes hinnehmen zu müssen. Unsere Argumentation entfaltet deshalb Perspektiven, wie Haupt- (Einsatzfähigkeit von Streitkräften) und Nebenzweck (Klimaschutz) zusammengebracht werden können. Aus gesellschaftlicher Perspektive könnte staatliche Klimapolitik in Demokratien nämlich sehr wohl über die Einbeziehung und sogar direkte Adressierung von Streitkräften erfolgen – als große staatliche Institution kann ein signifikanter Beitrag geleistet werden. Wenn dieser so ausgestaltet wird, dass dann auch noch Spillover-Effekte geschaffen werden, indem etwa kritische Massen bei der Einführung neuer Technologien im Militär überwunden und eine breite gesellschaftliche Nutzung derartiger Technologien möglich wird, wäre diese Maßnahme mit einem Schutz demokratischer Strukturen verbunden, die zugleich auch die strategische Einsatzautonomie von Streitkräften erhöhen könnte (vgl. Bayer/Struck 2021a).

Die entfaltete Perspektive verdeutlicht die Notwendigkeit des Korrigierens demokratischer Fehlentwicklungen, die ökonomische Ursachen haben: Um eine Diktatur gegenüber anderen Demokratien und vor allem gegenüber der Zukunft zu verhindern könnte mithilfe der skizzierten Maßnahmen versucht werden, Streitkräfte als Technologieführer und -multiplikatoren zu verstehen, um darüber sowohl Klimaschutz zu betreiben als auch demokratische Todsünden zu vermeiden.

Literatur

Bayer, Stefan und Simon Struck (2021a): Trendszenario Grüne Armee: Strategische Überlegenheit durch Nachhaltigkeit? In: Stratos digital, September 2021, https://www.vtg.admin.ch/content/vtg-internet/de/media/publikationen/stratos.download/vtg-internet/de/publications/stratos/stratos-artikel/2021_09_15_stratos_digital_Trendszenario_Gruene_Armee_210916.pdf, zuletzt geprüft am 19.12.2021.

Bayer, Stefan und Simon Struck (2021b): Militär im Risikomanagement? – Strategische Ausrichtung von Streitkräften im Klimawandel. In: Zeitschrift für Internationale Beziehungen (zib), Band 28, Heft 2/2021, S. 34-63.  

Bayer, Stefan und Simon Struck (2019): Strategische Ausrichtung von Streitkräften im Kontext des Klimawandels. In: #GIDSresearch 2019 (1). https://gids-hamburg.de/wp-content/uploads/2020/02/Research1-2019_Bayer_Struck_deutsch.pdf., zuletzt geprüft am 19.12.2021.

Bayer, Stefan (2015): Multidisziplinäre Konfliktbearbeitung. Ein Plädoyer aus ökonomischer Perspektive. In: Elisabeth Schmidt-Gräb, Matthias Heesch, Friedrich Lohmann, Dorothee Schlenke und Christoph Seibert (Hg.): Leibhaftes Personensein. Theologische und Interdisziplinäre Perspektive. (Festschrift für Eilert Herms zum 75. Geburtstag). Leipzig: Evangelische Verlagsanstalt, S. 313–324.

Bayer, Stefan (2011): Leben wir auf Kosten zukünftiger Generationen? - Diskontierung aus Nachhaltigkeitsperspektive. In: Studierendeninitative Greening the Univeristy e.V. (Hg.): Wissenschaft für nachhaltige Entwicklung! Multiperspektivische Beiträge zu einer verantwortungsbewussten Wissenschaft. Marburg: Metropolis, S. 325–344.

Brzoska, Michael (2015): Climate change and military planning. In: International Journal of Climate Change Strategies and Management 7 (2), S. 172–190.

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