Ist die Liberale Internationale Ordnung noch zu retten?

Anfang September 2025 tagte in Tianjin, China, die Shanghai Cooperation Organisation (SCO) anlässlich ihres 25. Jahrestreffens. Gründungsmitglieder der SCO sind China, Russland, Kasachstan, Kirgistan, Tadschikistan und Usbekistan. Indien und Pakistan traten der SCO 2017 bei, 2023 folgte der Iran und 2024 Weißrussland. Dem Gipfel schloss sich ein als SCO Plus bezeichnetes Forum an, das die Mitglieder der Regionalorganisation mit Beobachterstaaten, Dialogpartnern und Gästen – allesamt aus dem Globalen Süden - sowie Vertretern von sieben internationalen Organisationen zusammenführte. 

Höhepunkt des SCO Plus Treffens war die Rede des chinesischen Gastgebers, Präsident Xi Jinping, in der er eine Global Governance Initiative (GGI) ins Leben rief. Mit seiner Forderung nach einem gerechteren und inklusiveren Global Governance System positionierte er China als Interessenanwalt des Globalen Südens. Dreh- und Angelpunkt des Global Governance sind aus der Sicht Pekings die Vereinten Nationen und das in der UN-Charta verbriefte internationale Recht auf der Grundlage nationaler Souveränität. Dass derzeit Krisen und Turbulenzen das Weltregieren vor große Herausforderungen stellen, hat nach Auffassung Pekings maßgeblich mit dem Fortbestand einer Mentalität des Kalten Krieges, Hegemonismus, Unilateralismus, Machtpolitik und Protektionismus zu tun. Mit diesen Chiffren kritisiert China die Politik der Vereinigten Staaten und deren globalen Führungsanspruch. 

Die Global Governance Initiative ergänzt frühere programmatische Ankündigungen Pekings wie die Global Development Initiative, die Global Security Initiative und die Global Civilization Initiative. Ihnen gemein ist ein anti-westlicher Zungenschlag. Die Zukunft gehört China, der (politische) Westen ist im Niedergang begriffen, lautet die dahinter stehende Botschaft. Damit einher geht die von China betriebene Gründung neuer internationaler Organisationen. Zu nennen sind hier die Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), der Belt-and-Road Fund und die New Development Bank der BRICS-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika). Zudem plädiert China für eine multipolare Ausgestaltung des Global Governance Systems und weist der SCO eine Vorreiterrolle bei der Reform des Weltregierens zu. All dies, das mantra-artige Versprechen einer internationalen Ordnung neuen Typs und die Wiederbelebung der vormodernen imperialen Tianxia-Ideologie (alles unter dem Himmel) lassen westliche Beobachter argwöhnen, dass Peking im Begriff ist, die nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes vom Westen dominierte Liberale Internationale Ordnung (LIO) durch eine sino-zentrische Weltordnung zu ersetzen. Für sie ist China der Inbegriff einer revisionistisch agierenden Macht.

Chinas ambivalentes Verhältnis zur Liberalen Internationalen Ordnung

Eine genauere Prüfung indes zeigt, dass diese Bewertung der Realität nur teilweise Stand hält. Richtig ist, dass China wie viele andere Staaten des Globalen Südens die Legitimität der LIO, oft auch als regel-basierte Ordnung bezeichnet, in Frage stellt. Hauptgrund dafür ist, dass diese Ordnung die Veränderungen im internationalen Machtgefüge nur unzureichend widerspiegelt. Sie bildet den (Wieder-)Aufstieg nicht-westlicher Mächte wie der BRICS-Staaten ebenso wenig ab wie den wachsenden Einfluss neuer Regionalmächte. Dazu zählen Indonesien, die Türkei, Iran, Mexiko und Saudi-Arabien. Diese Staaten wollen nicht länger nur bloße Regelempfänger des Westens sein, sondern selbst aktiv an der Aushandlung internationaler Regeln unter Einbezug ihrer eigenen Interessen mitwirken. 

Vordergründig teilt China wesentliche Normen der LIO wie friedliche Konfliktregelung, Entwicklungs- und Wohlfahrtsorientierung, absolute Gewinne garantierende Kooperation und multilaterale Politik. Als Gewinner der Globalisierung arbeitet es – anders als die USA – für den Erhalt der Welthandelsorganisation (WTO) und einer liberalen Handelsordnung, auch wenn es selbst immer wieder gegen deren Regeln verstößt. Kritischer steht es der internationalen Finanzordnung mit ihrer Vorherrschaft des US-Dollars gegenüber. Mehr noch als die herausgehobene Stellung des Dollars bemängelt China, dass internationale Finanzinstitutionen wie der Internationale Währungsfonds (IWF) und die Weltbank auf Entscheidungsprozeduren gründen, die in jüngerer Zeit bestenfalls kosmetische Anpassungen erfahren haben. 

Was China und viele Staaten des Globalen Südens indes dezidiert ablehnen, sind die der LIO zugrunde liegenden Werte des politischen Liberalismus. Ihre Universalisierung ist für sie der Versuch eine globale Wertehegemonie zu etablieren, die einzig dem Zweck dient, die Vorherrschaft des Westens festzuschreiben. Beleg für den machtpolitischen Missbrauch der LIO ist ihnen die Doppelmoral des Westens im praktischen Umgang mit seinen eigenen Werten. Nach chinesischer Lesart soll die Ausgestaltung der innerstaatlichen Ordnung dem Ermessen der einzelnen Staaten obliegen. Demokratie und liberale Menschenrechtsvorstellungen dürfen anderen Staaten nicht aufgezwungen werden. Ebenso wenig darf ihnen der Entwicklungsweg vorgegeben werden. Es gilt das Nichteinmischungsgebot der UN Charta. China und viele Staaten des Global Südens präferieren mithin eine auf der Grundlage des Westfälischen Staatensystems stehende pragmatische, weil nicht-ideologische globale Ordnung.

In der Politikwissenschaft hat daher die Auffassung an Boden gewonnen, dass China und andere Staaten des Globalen Südens keine Fundamentalopposition gegen die bestehende globale Ordnung betreiben. Vielmehr eignen sie sich selektiv in einzelnen Politikfeldern und unterschiedlichem Ausmaß Werte der LIO an, lokalisieren diese aber oft, um sie auf die staatlich propagierten heimischen Werte zuzuschneiden. Der Begriff der „souveränen Interdependenz“, geprägt vom malaysischen Ministerpräsidenten Anwar Ibrahim, bringt dies treffend auf den Punkt.

Dieser lokale Aneignungsprozess ist indes stark interessengeleitet. Er ist verantwortlich dafür, dass sich hinter scheinbar normativen Identitäten zwischen der LIO und ihren Kritikern teilweise erhebliche Diskrepanzen verbergen. So plädieren die Kritiker der LIO für eine Demokratisierung der internationalen Beziehungen. Das tun auch die Befürworter der LIO. Doch der Fokus ist unterschiedlich. China strebt eine staats-zentrierte Demokratisierung auf exekutiver Ebene an, beispielsweise durch die Erweiterung der permanenten Mitglieder des UN Sicherheitsrates um Staaten aus dem Globalen Süden. Der Westen hingegen will internationale Politik parlamentarisieren und zivilgesellschaftliche Akteure verstärkt in zwischenstaatliche Verhandlungsprozesse einbinden. Chinas Bestreben eine „people-centered“ Ordnung zu errichten, ist dafür kein funktionales Äquivalent. „People-centered“ meint Politik, die das Wohlergehen der Bevölkerung fördert. Doch die dazu erforderlichen Maßnahmen werden von der Regierung vorgegeben. Der Bevölkerung bleibt lediglich, konstruktiv an ihrer Umsetzung mitzuwirken. 

Westliche Staaten und die LIO universalisieren (individuelle) Menschenrechte. China hingegen kontextualisiert sie. Sie sind im Lichte lokaler Geschichte und Traditionen zu verstehen. Für Staaten des Globalen Südens heißt dies, dass kollektive Interessen im Dienste der Armutsbekämpfung und wirtschaftlichem Wachstum über Individualrechte zu stellen sind. 

Hinzu kommt, dass die dem Westen oft vorgeworfene Inkongruenz von politischer Rhetorik und aktuellem Handeln auf China und seine Gefolgschaft im Globalen Süden gleichermaßen zutrifft. So soll – wie Chinas Globale Sicherheitsinitiative fordert – die Sicherheit eines Landes nicht auf Kosten eines anderen durchgesetzt werden. Doch die Unterstützung der russischen Aggression gegen die Ukraine und die Übernahme des Begründungsnarrativs für den Angriff zeigen, dass für China die Sicherheitsinteressen eines großen Staates mehr gelten als jene von Russlands kleinen Nachbarn in Osteuropa. China toleriert damit, dass Russland fundamental gegen jene zentralen Normen verstößt, auf die es seine globalen Ordnungsinitiativen baut: Nationale Souveränität, territoriale Integrität, Gewaltlosigkeit und die Nichteinmischung in die Angelegenheiten anderer Staaten. 

Was somit letztlich von dem respekt- und rücksichtsvollen Umgang mit kleinen Staaten zu halten ist, den Peking im Interesse einer „harmonischen Ordnung“ unablässig predigt, verdeutlicht eine Episode seines Verhältnisses zu den Mitgliedern der Gemeinschaft Südostasiatischer Staaten (ASEAN). Bei einem Treffen 2010 belehrte der seinerzeitige Außenminister Yang Jiechi seinen singapurischen Amtskollegen: „China ist ein großes Land und andere Länder sind kleine Länder. Das ist eine Tatsache.“ 

Die Mitverantwortung des Westens

Allerdings wäre es verfehlt, primär China und andere aufsteigende Mächte des Globalen Südens für die fortschreitende Erosion der LIO verantwortlich zu machen. Der Westen und insbesondere die USA haben maßgeblich dazu beigetragen. Ein Kardinalfehler des Westens etwa war, dass er sich lange Zeit gegen institutionelle Reformen sperrte, die dem gestiegenen politischen und wirtschaftlichen Gewicht großer Staaten des Globalen Südens angemessen gewesen wären. Die G7-Staaten mögen die Anhörung aufstrebender Mächte wie Brasilien, Indien und Indonesien bei ihren Treffen als freundliche Geste erachtet haben. Ihren Gästen hingegen galt sie als demütigend und diskriminierend, da sie keine Kommunikation auf Augenhöhe darstellte. 

Die Folge war, dass sich institutionelle Politik immer weniger auf die Bearbeitung grenzübergreifender Probleme konzentrierte. Vielmehr degenerierten Institutionen zu Arenen der Machtpolitik. Es ging um Mitgliedsrechte, Entscheidungsprozeduren, Mandate und die Deutung von Normen. Die Gründung neuer Foren und Organisationen durch Staaten des Globalen Südens wie BRICS, IBSA (Indien, Brasilien, Südafrika), die AIIB und die New Development Bank sowie zahlreicher regionaler und sub-regionaler Foren bewirkte eine zunehmende institutionelle Funktionsüberschneidung. Die entstandenen Regimekomplexe sind nicht – wie von manchen Politikwissenschaftlern argumentiert – Bestandteil eines institutionellen Differenzierungs- und mithin Modernisierungsprozesses, sondern Ausdruck fortschreitender institutioneller Fragmentierung. Das Resultat sind kurzatmige „soft balancing“ und Forum Shopping-Aktionen. Mit „Soft balancing“ versuchen Staaten ihren regionalen oder globalen Einfluss ohne den Einsatz militärischer Mittel zu stärken, während Forum Shopping das bevorzugte Engagement in jenen Institutionen bezeichnet, die Regierungen die besten Möglichkeiten bieten, ihre Interessen zu verwirklichen. 

Zudem verkannten westliche Politiker die Grenzen, die der Universalisierung liberaler politischer Normen entgegen standen. Vor allem im Globalen Süden traf die lineare Ausbreitung post-Westfälischer liberaler Ordnungsvorstellungen auf sich versteifenden Widerstand. Die damit verbundenen Konditionalitäten wurden als Souveränität beschneidende neo-koloniale Einmischung wahrgenommen und entschieden zurückgewiesen. Ebenso groß war die Skepsis vieler Staaten des Globalen Südens gegenüber dem Autoritätszuwachs internationaler, vom Westen dominierter Institutionen und den davon ausgehenden intrusiven Tendenzen.

Während die Veränderungen der internationalen Machtverteilung und die mangelnde Bereitschaft des Westens die internationale Institutionenarchitektur entsprechend anzupassen zu einem schleichenden aber fortgesetzten Legitimitätsverlust der LIO führten, hat sich deren Niedergang in den zwei Amtszeiten von US-Präsident Donald Trump dramatisch beschleunigt. Trump hegt -– anders als China – eine tiefgreifende Abneigung gegen die Vereinten Nationen und andere internationale Organisationen, die er als korrupte, ineffektive und amerikanischen Interessen zuwiderlaufende Akteure diskreditiert. Seit seiner ersten Amtszeit (2017-2021) traten die USA aus dem Pariser Klimaabkommen, der UNESCO, der Weltgesundheitsorganisation (WHO) und dem UN Menschenrechtsrat (UNHRC) aus. Zudem zog Trump die USA aus dem Transpazifischen Freihandelsabkommen (TPP) zurück. Durch seine unilaterale Zollpolitik zettelte er Handelskriege mit Gegnern wie Verbündeten an, den Streitschlichtungsmechanismus der Welthandelsorganisation (WTO) legte er lahm. Damit besiegelte er das faktische Ende einer internationalen Organisation, die zusammen mit ihrer Vorgängerin, dem General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), wesentlich zu einer präzedenzlosen regelgeleiteten Liberalisierung weiter Teile des Welthandels beigetragen hat. Mit der Aufkündigung der Verträge über Mittelstreckenraketen (INF-Vertrag) und den offenen Himmel (Open Sky Treaty) ziehen sich die USA sukzessiv auch aus der Abrüstung zurück.

Unter Trump betreiben die USA einen Politikstil, der jenem der LIO diametral widerspricht. An die Stelle problemlösungs- und dialogorientierter Kooperation tritt ein rein materieller Transaktionismus, in dem das bessere Ende für sich hat, wer über das größere Erpressungspotential verfügt. Es gilt das Recht des Stärkeren. Macht ist Recht. Öffentliche Güter wie Entwicklungshilfe werden nicht länger bereitgestellt, da sie angeblich nicht mehr den Interessen der USA entsprechen und kostspielig sind. Die Auflösung der amerikanischen Entwicklungsbehörde USAID steht paradigmatisch für dieses Vorgehen. Offen artikulierte neo-imperiale Gelüste wie die Einverleibung Kanadas, die Übernahme Grönlands oder die Rückübertragung der Hoheitsrechte über die Panamakanalzone auf die USA waren noch vor wenigen Jahren undenkbar. Mit anderen Worten: die in den 1980er Jahren eingeleitete Zivilisierung der internationalen Politik wird rückabgewickelt. Es wird viel Zeit in Anspruch nehmen, das damit zerstörte Vertrauen wiederherzustellen.

Russlands Großmachtstreben 

Den mit Abstand größten Schaden für die LIO verursachte indes Russland. Sein im Februar 2022 begonnener Angriffskrieg gegen die Ukraine markiert einen Rückfall in die archaische Großmachtpolitik des 19. Jahrhunderts. Mit diesem Überfall ist die Friedensdividende der Zeit nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes endgültig hinfällig, die bestehende europäische Friedensordnung zerstört. Der Einsatz militärischer Gewalt wird frei nach Clausewitz wieder zur Politik mit anderen Mitteln. Die vom früheren Bundeskanzler Scholz im Februar 2022 ausgerufene Zeitenwende ist mithin real. Angesichts der von Russland ausgehenden militärischen Bedrohung und seinen hybriden Angriffen auf NATO-Staaten haben diese begonnen, in einem Maße aufzurüsten, das an Zeiten des Kalten Krieges erinnert. Auch in Europa zeichnet sich seither ein Politikwechsel von institutionen-basierter Kooperation und friedlicher Konfliktbearbeitung hin zu machtbewusster Real- und Gleichgewichtspolitik ab. Das parabellum-Prinzip bestimmt zunehmend das Handeln: Wenn du Frieden willst, bereite dich auf den Krieg vor.

Europa und der Niedergang der LIO

Bedauerlicherweise höhlt die unkritische russophile Haltung erstarkender rechts- und linksextremer populistischer Parteien in zahlreichen europäischen Ländern die LIO selbst dort aus, wo sie noch ihren größten Rückhalt besitzt: in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union. Mit ihrer dezidierten Ablehnung der europäischen Integration und multilateraler Kooperation, ihrer chauvinistischen Fremdenfeindlichkeit, ihren autoritären Tendenzen und ihrer Vorliebe für engstirnige nationale Interessenpolitik erweisen sie sich als Triebkräfte längst überwunden geglaubter Weltsichten. Der mit der Wiederkehr eines inhumanen populistischen Nationalismus verbundene demokratische Rückbau in vielen Teilen der Welt erschwert die Bemühungen der Europäer, zentrale Prämissen der LIO zu erhalten. Ihnen gehen die Partner dafür verloren. 

Eine neue-alte Normalität

Im Fazit bedeutet dies: Die LIO ist zwar noch nicht komplett eliminiert. Allerdings scheint sich zu bestätigen, was der amerikanische Politikwissenschaftler Richard Rosecrance bereits vor mehr als 30 Jahren bedauernd feststellte: Friedenspolitik und die Etablierung einer kooperativen internationalen Ordnung sind nur Übergangsphänomene nach der Beilegung großer Konflikte wie dem Ende der Napoleonischen Kriege, des Ersten und Zweiten Weltkriegs und zuletzt der Auseinandersetzung zwischen Ost und West. Danach mutiert internationale Politik wieder in den Normalzustand: sie wird bestimmt von machtpolitisch geprägter Realpolitik, während institutionen-basierte, dialog-gesteuerte kooperative Politik in den Rang einer sekundären Priorität zurückfällt.